我国县城空间总体规划中存量发展实施路径选择

摘 要

文章通过解析存量发展背景下的可城镇化人口与智力城镇化转型，结合浙江省L市的实践分析我国现阶段县级城市可城镇化人口与空间的规模和特点，提出应根据城市所处的城镇化阶段采取差异化的增长路径，而以存量为主的智力提升应当成为内涵式高质量发展的增长路径；同时，在空间总体规划的编制过程中，坚持以存量发展为主的智力型增长模式，通过精明增长、零增长、负增长3种增长工具的应用，探讨动态循环下国土空间资源集约高效利用的发展路径。

改革开放以来，我国以增量为主的建设用地获取方式，导致目标导向下用地需求与底线约束下的用地供给矛盾日益突出。为缓解这一矛盾，学界展开了相关研究，如吴志强在2015年发表的文章《智力城镇化还是体力城镇化—对中国城镇化的战略思考》中提出了两种不同的城镇化道路。不同于资源消耗型的体力城镇化，智力城镇化依托创新型和科技型产业发展降低了对用地的需求，可以大幅提升土地绩效，在可城镇化人口总量减少和土地资源日趋紧张的情况下，走出了一条城镇空间智能高效发展的新路径。然而，体力城镇化和智力城镇化并非简单的整体性替代关系，当前我国仍有很多城镇处于体力城镇化阶段，仍需通过用地增长来应对人口和产业的集聚，因此要求在空间规划中因城而异，根据不同地区可城镇化人口的流向来供应土地增量。同时，对处于不同城镇化阶段的城镇，不仅要合理运用增量配置工具，还要挖掘存量、用好流量，走高质量发展的智力城镇化之路。2014年上海新一轮城市总体规划提出了实现规划建设用地总规模“零增长”的目标；2018年自然资源部全面推进建立国土空间规划体系，加强对用地的管控。可见，严守底线思维，盘活全域存量用地，以存量挖潜倒逼经济转型，走土地集约节约利用道路，已成为国土空间规划的核心要义。

01

存量发展背景下的可城镇化人口与智力城镇化转型

1.1 以智力城镇化减少土地资源消耗，实现城市的可持续发展

在体力城镇化阶段，城镇人口与城镇规模呈现明显的正相关，需要通过增加大量建设用地来承接向城镇集聚的人口(图1)。近年来随着城镇化增速的放缓，城镇建成区的增速随之呈现下降趋势(图2)。在智力城镇化阶段，各地主要依靠产业智能化的城镇化发展来强调智力、金融和科创等高端要素在空间上的集聚；同时，智力城镇化的密度和强度是提升城市存量空间品质的关键，可通过提高单位用地的空间绩效来满足人才集聚的需求，从而转变以往依靠土地增量扩张的资源消耗型体力城镇化路径，进而采用以创新为内核的永续增长路径。

图1 建成区面积与城镇人口正相关关系示意图

资料来源：《中国统计年鉴》。

图2 建成区增长速度与城镇人口增长速度正相关关系示意图

资料来源：《中国统计年鉴》。

1.2 可城镇化人口存在上限，倒逼我国向智力城镇化转型

改革开放至今，我国的城镇化率从18%上升至60%。假设以城镇化率达到75%为极值，城镇人口将在现有约8.4亿人口的基础上增加到10.5 亿，增幅为25%，那么现阶段的可城镇化人口上限总量约为2.1亿。

影响现阶段可城镇化人口规模的要素如下：①可城镇化人口规模约为2.1亿；②农业生产、宗族文化和故土情结留住部分人口；③户籍和福利制度限制了农村人口的举家城镇化；④发达地区城乡差距的缩小进一步降低了农民的进城意愿。

由于城镇化率天然存在上限，依靠人口规模的增长实现城镇空间规模扩张的路径将不可持续。根据国家“十四五”规划，到2025年全国城镇化率将达到65%，国家正处在继续走体力城镇化道路还是转变为走智力城镇化道路的关键选择期。

02

智力城镇化转型过程中城市存量发展实施路径

通过以上对存量发展背景下可城镇化人口与智力城镇化转型关系的分析，以下结合浙江省L市的实践，基于我国现阶段县级城市可城镇化人口与空间的规模和特点，探讨智力城镇化转型过程中的城市存量发展实施路径。

2.1 挖掘存量，激活增量，以效率倒逼转型

浙江省县级市L市是典型的工业城市，20世纪30年代已被称为“小上海”，工商业崛起，成为当时全国的现代城市示范。1949年以后的工业化和20世纪80年代的改革开放更是提升了其工业地位。但20世纪90年代后，大多数国有企业破产，成为L市发展的包袱，同时产生了大量低效用地。L市在区域竞争中失去优势，城市缺乏自主创新能力、工业用地亩均绩效较低等问题突出。2018年L市规模以上工业亩均增加值仅为63.6万元，亩均税收约为5.26万元，与先进地区差距较大；城乡建设用地结构失衡，居住用地和工业用地占比分别为58％、27％；全市存量建设用地潜力和再开发利用对象集中在工业用地、农村住宅用地、城镇住宅用地和批而未用地块上。

在城乡建设用地零增长的发展导向下，L市需要从扩张型增长向以存量提质为主的精明增长转变，以土地绩效考核倒逼低效用地调整。首先，通过分类评价，判断存量建设用地中处于低效利用状态可供再开发利用的土地，并将其与国土空间规划的建设用地进行比对，盘清符合规划的建设发展可用空间，建立存量建设用地数据库。其次，在保障民生的基础上，根据落实市级重大战略、以存量激活增量和以效率倒逼转型的原则，合理分配城乡建设用地(图3)。最后，在政策配套上采用低效用地与增量挂钩、存量盘活与增量挂钩的方式，形成向存量要空间、以质量求发展的低效用地再开发的工作局面。最终，规划根据优先保障省级和区域重大基础设施项目落地的要求，共盘活存量建设用地(包括零散村庄建设用地、零散乡镇工业用地、采矿及盐田用地等)2434亩(126.3hm²)，确保到2035年实现城乡建设用地零增长。

图3 L市城乡建设增存挂钩示意图

资料来源：浙江省L市国土空间总体规划。

在国土空间高质量发展背景下，L市正处于选择走体力城镇化道路还是智力城镇化道路的关键期，可城镇化人口和产业发展与用地需求之间仍处于不协调状态，急需以产业升级为核心动力，坚持存量盘活优先，提高土地绩效，优化配置各类建设用地。

  

2.2 差异化管控工业用地

   

(1)结合L市的发展阶段和实际需求，开展低效用地整治工作，以实现土地集约节约利用、产业集中和空间布局的优化，助推城市转型升级。首先，对低效工业用地进行识别，构建L市工业企业亩产效益综合评价体系，以亩均税收、用地规模和经营效益为标准，对工业用地使用效率进行评价；其次，依据浙江省《关于开展低效用地企业整治推进“亩均论英雄”改革的实施意见(试行)》和L市工业企业亩产效益综合评价结果，将工业用地细分为重点扶持类、鼓励提升类、监管整治类和落后淘汰类四大类；最后，针对低效企业提出整改提升、土地收回(储)和土地复垦等针对性整治措施(表1)，形成产业用地流量，并向高能级产业平台和高质量城镇化地区流动。

表1 工业企业亩产效益综合评价体系

(2)制定差异化的园区发展策略，引导乡镇产业空间“瘦身”。根据亩产效益对工业用地进行差异化管理，引导高效益企业单位集中入园：①在中心城区和同城化地区打造产业主平台，鼓励龙头企业兼并重组、做大做强，吸纳专业技术人才在高效能产出的企业中就业创业；②在部分具有一定产业基础的街道(乡镇)搭建增量平台，建设优质企业“退二提二”示范园区、小微企业创业园；③其他街道(乡镇)相关产业按照亩产效益评价方式进行萎缩性管理并搭建减量平台(图4，图5)，同时遵循工业用地向园区集聚的原则，使园区集聚率从现状的50％提升到78.8％，产业人口和创新型人才的集聚度随之提高。

图4 L市园区发展指引示意图

资料来源：浙江省L市国土空间总体规划。

图5 L市工业用地存量挖潜图

资料来源：浙江省L市国土空间总体规划。

2.3 深入乡村，以土地流量引导可城镇化人口的有序流动

青壮年人口流失使越来越多的村庄呈现空心化、老龄化特征。如何提升农村地区的人居环境和服务设施水平，妥善处理村庄建设用地的容量与流量关系，成为乡村地区实施“增减挂钩”和土地集约节约利用的关键。基于此，应将村庄的分级分类工作作为引导村庄未来发展的重要一环。

在村庄分级上，从经济、社会、交通、设施和文化等方面选取具有代表性、可比性和可获取的指标，对L市乡村地区的所有村庄进行发展潜力评价，并将评价结果划分为5个等级(图6)，作为分类引导及优化建设用地空间的依据之一。

在村庄分类上，将中心村划分为综合服务村；将有历史文化称号的村庄列入历史文化村；将位于生态保护重要性评价中的极重要和高度重要区的村庄列入生态保育村；其他村庄列入农业生产村(图7)。

图6 L市村庄分级结果示意图

资料来源：浙江省L市国土空间总体规划。

图7 L市村庄分类结果示意图

资料来源：浙江省L市国土空间总体规划。

根据现状村庄分级分类结果，结合乡村振兴战略的实施要求将村庄划分为集聚提升类、特色保护类、城郊融合类与搬迁撤并类四大类(图8)。

图8 L市村庄发展指引结果示意图

资料来源：浙江省L市国土空间总体规划。

(1)集聚提升类村庄为承担综合服务功能、辐射周边村庄的中心村及不属于以下3类的发展较好的基层村。

(2)特色保护类村庄为具有历史文化称号、突出历史文化资源的村庄及特色产业种植和自然生态资源优势突出的村庄。

(3)城郊融合类村庄为镇驻地、规划城镇开发边界内的村庄。

(4)搬迁撤并类村庄为在村庄发展潜力评价中属于四、五级基层村中非特色保护类的村庄。该类行政村内部的引导以搬迁撤并为主，并非整村撤并，最终形成村庄萎缩发展指引方案。在此基础上，遵循“一户一宅”原则，以“三调”农村宅基地数据为基础，以户均宅基地指标为基准对农村住宅用地(宅基地)的再开发潜力进行识别；同时，采用现状各村户籍人口和户数数据估算各村的理想规模，将现状规模超出理想规模的部分初步判断为理论存量潜力用地并开展有针对性的深入研究，将最终具有实施性和操作性的流量指标汇入城市发展战略部署区域，最终得到的新增流量为可城镇化人口从农村向镇区、城区转移提供支撑，同时优化城乡用地结构。

2.4 在以生态保护为主体功能的区域内，建设用地减量发展

根据多项评价因素和评价指标，在县级主体功能区的基础上将主体功能按照优势发展区、潜力发展区、重点生态功能区、生态经济区和农产品主产区等类别划分到乡镇级单元，并赋予乡镇级以明确的主体功能定位(图9)。对于以生态保护为主体功能的乡镇，原则上实行建设用地零增长或者减量发展。

图9 L市主体功能区细化至乡镇示意图

资料来源：浙江省L市国土空间总体规划。

同时，以“双评价”为依据，优先将生态集中区内的生态保护极重要区、生态保护重要区和自然保护地划定为生态保护功能分区，并逐一识别与生态保护工作相矛盾的图斑，包括工矿仓储用地、城镇村建设用地、耕地和园地等(图10)。其中，生态保护极重要区范围内的城镇村建设用地逐步退出，涉及的城镇人口与村庄人口均安置到中心城区或所在镇区；对于其他建设用地尤其是对生态环境造成严重影响的工矿仓储用地予以一次性清退。虽然采取逐步退出和一次性清退的方式导致该区域在一段时期内出现城乡建设用地负增长的现象，但是只有当生态保护与城乡建设的矛盾被化解并重新取得平衡后，生态地区的城乡建设才能健康、可持续地推进下去。

图10 L市生态保护极重要区用地冲突对比图

资料来源：浙江省L市国土空间总体规划。

2.5 以发展战略为引领，精准投放城市增量，以增量激活存量

发展战略是对城市区域协同、生产力布局和空间结构等重大问题所做的全局性安排，在“顶天立地”的国土空间规划中处于“头部”位置，发挥着引领性作用。L市围绕智力城镇化转型，从区域一体化、产业创新驱动、水安全保障和创新人才汇聚4个方面制定发展战略，并在都市圈建设、产业分工协同、上下游水治理和人才吸引力等维度上与区域核心城市J市紧密相关。

通过区域创新网络分析与城市群推演模拟发现，L市唯有与J市形成区域核心廊道并演变成为区域的一级城市，逐步形成以其为核心集聚且外围城市相连的区域结构，才有可能获得发展机会，从而调整区域的竞合关系。

近年来L市的可城镇化人口也存在明显的向其同城化地区迁移的趋势，急需通过行政力、市场力和创智力“三力”融合实现两市同城化的有效落地，加速同城化地区融入区域创新网络，形成区域创新中心。因此，L市的增量空间优先向处于同城化地区的创新城、商贸城和产业创新区等重要平台投放(图11)，同时在用途分区管制层面，以战略预留区的形式保障该区域未来可能存在的用地发展变化。此外，按照产业导入、设施配套、基础支撑和商业开发等先后顺序，依次引导新增建设用地指标的精准化落地，快速引爆同城化地区的增量发展，创造新的经济价值，达到财务平衡和盈余，从而推动城区其他功能板块的存量挖潜工作，以增量激活存量，对难以启动的存量空间进行二次开发或退出复垦，最终实现城乡建设用地总量零增长。

图11 L市同城化地区重要平台投放示意图

资料来源：浙江省L市国土空间总体规划。

03

存量发展实施路径下城乡建设用地的动态循环

3.1 存量时代城乡建设用地的增长工具

  

L市在智力城镇化转型过程中的存量发展实施路径中，采用了精明增长、零增长和负增长3种城乡建设用地增长工具。

(1)精明增长的核心要义是将外延式发展转变为内涵式发展，摈弃无限扩张的增量思维，在发展战略引领下研判城市空间扩展的主方向，将建设用地增量精准落地。精明增长注重土地绩效和投入产出比(图12)。

图12 精明增长模式图

(2)零增长是城乡建设用地增减平衡的结果，即“增减挂钩”。其核心要义是通过对村庄建设用地与工业用地等低效用地的挖潜，盘活存量，形成流量(图13)；同时，依据发展战略引导流量在市域范围内重新布局，优化城市空间布局，并实现用地结构上的零增长。

图13 零增长模式图

(3)负增长更多适用于主体功能被确定为生态保护重要区的区域，旨在通过建设用地的减量识别实现生态价值的最大化(图14)。其核心要义是通过全域土地整治，将不符合国土空间规划要求且低效的建设用地复垦为农用地或生态用地，清除违法建筑，恢复和提高国土空间的生态价值功能。

图14 负增长模式图

3.2 在建设用地增量动态循环中实现智力城镇化

不同城镇化发展阶段的城市可以选择不同的增长方式，并逐步实现城乡建设用地由精明增长到零增长的增量动态循环管理(图15)。

图15 增量动态循环模式示意图

处于体力城镇化阶段的城市面对快速集聚的人口和产业，保持一定的城乡建设用地增量是必要的。但这些地区亦需要以发展战略为引领，精准化布局各项空间要素，以精明增长方式在合理的范围内扩大城乡建设用地规模，在合理的尺度上满足可城镇化人口的用地需求。当城镇化率达到75%以上时，可城镇化人口趋于上限，人口向中心城市集聚的趋势放缓，城镇化率增速放缓；耗能、耗地的产业日益成为淘汰或转型升级的重点，大量低效用地亟待调整再开发；与此同时，乡村地区围绕农业生产和公共服务设施建设对空间布局进行优化，空心化的乡村空间成为潜在的存量资源。因此，在这一阶段采用增减平衡的零增长方式可以充分挖掘城市和乡村的存量资源，置换低效用地，提高用地绩效。

3.3 在建设用地减量动态循环中保障生态优先

国土空间规划特别重视和保护生态主体功能区，对于生态价值极高、保护价值极大的区域不应以城乡建设发展为主。因此，在生态格局优化过程中，应置换生态空间内的现状城乡建设用地，保障生态空间的完整连续，谋求地区生态价值的最大化。

对于在“双评价”结果中被识别为生态保护极重要区的地区实施建设用地减量动态循环模式(图16)，即在建设用地动态管理中应呈现负增长到零增长的循环过程。

图16 减量动态循环模式示意图

对于在主体功能区中被划入生态保护重要区的县市和乡镇，原则上不进行大规模的城镇建设，以引导农村人口更多地流向主体功能为城镇发展的区域，将农村建设用地置换为生态空间，从而提升地区整体生态价值。

04

结  语

生态文明新时代要求空间规划从增量时代的物质规划向存量时代的品质规划转型，塑造以人为本的高品质国土空间，以高品质规划引领高质量发展。经历了快速的城镇化进程后，我国的可城镇化人口规模有限，城镇化发展正处于从体力城镇化向智力城镇化转型的关键历史时期，城乡国土空间规划将从增量规划向存量规划转变，强调土地利用模式由粗放向集约转变，通过存量用地的挖潜增效来实现城市经济新增长。

作者简介：

吴志强，博士，中国工程院院士，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，《城市规划学刊》主编

温晓诣，通讯作者，同济大学建筑设计研究院(集团)有限公司、同济大学博士后，上海同济城市规划设计研究院有限公司主任规划师

刘   馨，硕士，工程师，现任职于上海同济城市规划设计研究院有限公司

杜卫华，工程师，兰溪市自然资源和规划局总规划师

夏南凯，上海同济城市规划设计研究院有限公司资深总工，同济大学建筑与城市规划学院教授

文章来源：规划师杂志