国土空间规划的三个基本属性解读

中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发，明确要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，成为指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件，在我国空间规划发展历程中具有里程碑式的意义，对于今后一段时间国土空间规划体系的构建、实施和保障具有极其重要的指导作用。

浙江大学土地与国家发展研究院   

吴次芳

新时代 新体系 新规划——国土空间规划体系重构与建设，作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，必须充分认识和深刻把握国土空间规划的三个基本属性。

一、整体性

现代意义上国土空间规划的实践和理论探索是从20世纪20年代才开始的。当时西方国家普遍陷入了严重的经济危机，工厂纷纷倒闭，城市人口大量失业和外流，单一的城市规划已经无法满足经济社会振兴的需要，于是人们纷纷开始寻找以区域为整体对象的国土空间规划作为治国振兴之策。整体性是国土空间规划的本体，其存在的价值和意义就在于它的整体性。

国土空间规划绝不是简单的城市规划、土地利用规划或主体功能区规划的延伸，也不是简单的“多规合一”产物，而是“区域整体”的谋划，是一种全新的规划类型。整体是构成一个事物的相关局部的总和，但不能误解为独立的、自我的、先验的局部之和。其中误解的重要原因就在于现有的认知逻辑基本上是线性逻辑，如演绎逻辑和归纳逻辑等，比如认为先有局部再有整体。但从全息方法论看，局部是整体的局部，脱离了整体就不是这个局部，整体和局部之间本质上是一种彼此确认的同时性逻辑。不能简单地把“整体”理解为“全部”，因为对“全部”的意识，本质上是一种整体割裂后的拼贴。例如，把不同美女的五官和肢体拼贴在一起，并不能生成更有魅力的生命。“机器运行”、“时钟运转”和“自然界运动”也都是同样的逻辑。事实上，“多规合一”只是国土空间规划的基础，后者有其自身的“整体关系链”和特定的结构功能，不能将国土空间规划等同于“多规合一”。

任何以单一的土地利用规划或城市规划传统方法编制国土空间规划，都可能是用错误的方法办正确的事。例如，可持续的健康流域应具有格局完整性、过程连续性和功能匹配性，上游的“供体”与下游的“受体”是一个系统整体。如果这种整体性被割裂，系统的功能就会受损甚至崩溃。长江流域1998年的特大洪水灾害，其重要原因就是上游过度放牧、陡坡地开垦、森林植被砍伐和湖泊湿地围垦等不合理的人类活动，导致流域内生态格局的完整性被破坏有直接关联。再例如，东北、华北、西北，特别是西北地区，地下水的水文地质过程是一个连续的整体。如果局部地区利用咸水资源开发盐碱地，咸水资源被利用完后，更大区域土壤会更加盐渍化甚至变成盐漠，这会在短时间内造成极大的生态灾难。通过开采地下水种植水稻来改良利用盐碱地的情况也相似，改良了流域内某一片区盐碱地却引发了另一片区的土地盐渍化。还例如，在加快局部工业化和城市化进程的同时，却导致了全国性日益严重的资源与能源环境压力。2018年4月水利部水利水电规划设计总院的研究报告表明，在全国410个评价单元中，有135个单元水资源承载力超载，30个临界超载。

按照扭曲理论和次优理论，国土空间规划中的局部最优并不能在整体上获得比原来更好的效果，更重要的是局部与局部之间的协调发展。在通常情况下，局部的优化并不能产生整体效果，整体最优可能是局部次优的结果。也就是说，国土空间规划不能单独强调城市的重要性或乡村的重要性；也不能过分单独强调生态红线的最优或者永久基本农田保护红线的最优或者城镇开发边界的最优，而是要以实际的整体性效果为首要原则，以可持续改善城乡居民的获得感为第一宗旨，针对具体问题选择规划策略和政策排序。

二、战略性

国土空间规划是对未来发展的一种谋划、预判和前瞻，它要向人们展示未来发展的愿景、目标和使命，战略性是其内生的要求。它要对规划地区全部国土空间要素的战略布局做出重要决策。如果国土空间规划也像某些股民一样，“买涨不买跌”，不能很好的把握未来的发展趋势，不能引导和促进空间向有利的方向发展，不能在空间未来发展的多种可能性中进行更理性的选择，只是就事论事的安排空间利用方式、开发类型和布局结构，规划就会失去存在的价值和效率。国土空间规划应当将战略区位和战略利益分析放在更突出的地位。“不谋天下者，不足以谋一域”。要将国土空间资源要素放置在全球链条上进行深入分析，放置在城市化、城镇化和乡村化的三重框架下进行深度谋划。决定国土空间结构不仅仅是资源环境禀赋的评价，还涉及自然系统为主体的全球变化和以人类活动为主体的全球化，更涉及产业组织、在全球产业链上的纵向分工、投资效益乃至地缘政治。要综合考虑上述各项因素以及人流、物流和信息流，基础设施和区位节点等等，明确战略目标、战略重点、战略利益和战略区位。按照战略选择创造未来，才能更好的应对未来的不确定性。

三、时空性

“时间”和“空间”共同构成了人类存在的基本范畴，也构成了国土空间规划的“宿命”。正如爱因斯坦在相对论中指出的那样：不能把时间、空间、物质三者分开解释。就国土空间规划而言，除了物质空间，还要充分考虑社会空间和虚拟空间。国土空间规划研究对象格局与过程的发生、时空分布、相互耦合等特性都是尺度依存的。因而，只有在特定的尺度序列上对国土空间进行考察和研究，才能把握国土空间规划的内在规律。在分析国土空间资源系统的功能和结构时，需要分全球、国家、区域、地方、社区、地块等不同尺度进行，才能实现交通区位、空间要素在不同空间尺度上的良好匹配。以国土空间生态修复为例，如果不能充分考虑国土空间的尺度性，不能清晰界定从国家到社区尺度的国土空间生态修复内容，就可能会混同于一般的环境生态修复或农田生态修复，结果就难免会出现类似于“多规合一”之前的空间失序现象。

从时间属性来看，国土空间规划必须具有时代性的特征。要准确把握新时代生态化、数字化、品质化、人本化的本质特性，按照新时代的特点、新时代的要求和新时代的高度编制国土空间规划，才能使之承担起历史的责任并完成好时代的任务。世界正面临百年未有之大变局，全球产业链、价值链和供应链也正面临“三链”重构。4G正在改变生活，5G已开始改变社会，6G将重塑世界。小批量、多品种、零库存、低成本、短周期的柔性专业化生产和后福特时代的非正规经济正在将国土空间高度扁平压缩。国土空间规划必须从传统的空间规划走向时空间规划。所谓时空间规划，就是将时间和空间置于一个整体框架下进行统一谋划。它关注时空间关联、时空间资源、活动－移动系统、时空间结构秩序、时空间行为模式以及时空间路径、时空间活动密度和时空间可达性等问题。未来国土空间规划要在过程与结构、随机与混沌、偶然与必然、快变与慢变的分析方法中寻找刚性和弹性的技术解决方案。要应用行为分析面对现实世界，应用规范分析面对可能世界，应用价值分析联通现实世界和可能世界。行为分析针对实际问题提出改进计划；规范分析揭示事物的本质应该是什么；价值分析力求以最低的成本实现区域的必要功能。规划是一种接地气的问题解决方案，但更是一种信仰和一种情怀。要依照时代发展规律，挑战价值传统，突破工业化时代的思维范式，实现历史性跨越并达到时代高度，才能编制出能用、管用、好用并具备前瞻性的国土空间规划。