近日，自然资源部办公厅印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》（简称《操作指南》），在《自然资源统一确权登记暂行办法》（简称《办法》）的基础上，进一步明确了确权登记的技术标准和操作要求等。
《操作指南》出台背景和起草过程是怎样的？从哪些方面对组织实施作了细化规定？对难点问题如何明确？围绕这些问题，本报记者采访了自然资源部自然资源确权登记局负责人。
记者：《操作指南》出台背景和起草过程是怎样的？
负责人：为贯彻落实中央生态文明建设决策部署，建立和实施自然资源统一确权登记制度，原国土资源部等部门2016年12月联合印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》；经修订，自然资源部会同有关部门于2019年7月联合印发了《办法》。
在此基础上，为进一步推进自然资源确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，明确技术标准和操作要求，规范工作流程和工作程序，更好地指导各级登记机构开展确权登记，2018年11月，我们在修订《自然资源统一确权登记办法（试行）》的同时启动了《操作指南》起草。其间，主要做了以下几方面工作。
一是深入总结试点经验和做法。对三江源、祁连山、湖南南山、福建武夷山、东北虎豹5个国家公园自然资源确权登记试点，甘肃、宁夏湿地确权登记试点，福建、贵州、江西3个国家生态文明试验区确权登记试点，湖南省单项重要自然资源确权登记试点，福建、贵州探明储量的矿产资源确权登记试点，宁夏、甘肃疏勒河流域以及陕西渭河、江苏徐州、湖北宜都水权确权登记试点等的经验做法，进一步归纳提炼，形成自然资源确权登记工作流程，并征求有关试点地区的意见。
二是针对重点问题进行专题研究。围绕登记流程、登记单元划定、地籍调查等重点问题深入研究，探索实现路径、操作流程、技术路线，修改完善登记簿样式设计，制定登记单元代码编制规则和地籍调查技术要求，增强《操作指南》的针对性和可操作性。
三是组织开展实地调研。结合2019年度重点区域自然资源确权登记工作，对实践操作中的重大理论与技术问题进行实地调研，与地方自然资源主管部门、业务支撑单位、项目承担单位充分对接、座谈研讨，深入了解实践需求、操作难点和重点，有针对性地提出解决思路，并先行先试，及时将行之有效的好经验、好做法体现在《操作指南》中。
四是广泛征求意见建议。2019年10月以来，我们书面征求了各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，生态环境部、水利部、林业和草原局办公厅（室）以及部相关司局意见，在与有关部门沟通协商并认真研究的基础上，对《操作指南》逐条作了修改完善。
记者：对于确权登记中遇到的重点难点问题，《操作指南》是如何明确的？
负责人：针对自然资源确权登记试点以及2019年部启动开展的国家公园、长江干流、太湖等重点区域确权登记工作中遇到的一些重点难点问题，《操作指南》作了明确。
一是加强与相关领域改革的协同推进。自然资源确权登记与自然资源调查监测、自然资源所有者权益行使以及自然保护地体系建设等重大改革密切相关。为确保改革相互衔接，《操作指南》明确，要充分利用全国国土调查、自然资源专项调查等调查成果划定自然资源类型边界，避免重复调查产生自然资源类型划分交叉重复；国家公园等自然保护地登记单元边界的划定，要与自然保护地体系建设的总体布局、发展规划和勘界定标等工作紧密结合，确保自然保护地登记单元界线与管理范围界线的一致性；自然资源权利主体的确定，要与自然资源资产产权制度改革，特别是分级行使所有权职责的资源清单划定充分衔接，构建统一的自然资源资产管理体制。
二是对于已办理登记的不动产权利，通过不动产单元号、权利主体实现自然资源登记簿与不动产登记簿的关联，划清所有权与使用权之间的边界，实行全国四级登记机构自然资源登记信息统一管理、实时共享，实现与水利、林草、生态环境等相关部门互通，与不动产登记、公共管制信息关联，共同为生态文明建设提供基础支撑和产权保障。
三是关于水流登记单元划定，在与有关部门多次座谈、沟通协商的基础上，结合2019年自然资源部开展的长江干流自然资源确权登记工作和有关部门开展的水域岸线划界实践探索，在《操作指南》中进一步细化了水流登记单元划定的操作规范，即有堤防的河流、湖泊、水库，原则上在堤防和护堤地一定范围内划定登记单元界线；无堤防的，原则上在设计洪水位范围内、以地方政府确认的水域岸线划定登记单元界线。同时，为兼顾水域岸线保护管理需求和耕地保护、城镇开发管理需要，充分考虑历史原因和利用现状，《操作指南》明确登记单元划定界线原则上要避免与城镇开发边界红线、永久基本农田保护红线交叉。在实际操作中，登记单元划定要由自然资源主管部门会同水行政主管部门、地方人民政府核实确认。
此外，针对自然资源确权登记流程中涉及的地籍调查、数据审核和数据库建设等重要环节，我们会同部信息中心、中国国土勘测规划院等单位研究制定了数据库建库标准、数据库核查规则，开发了地籍调查（自然资源）数据管理软件和质检软件等，目前正在测试使用。下一步，将组织开发全国统一的自然资源确权登记信息系统，集成整合自然资源确权登记成果。数据库标准待修改完善后，将作为配套技术规范和工作标准分送各地使用。
记者：在组织实施方面，《操作指南》做了哪些细化？
负责人:《操作指南》立足于指导各级登记机构做好自然资源确权登记组织实施工作，坚持目标导向和问题导向，按照《办法》确定的目标原则和工作内容，明确工作方法，细化技术要求，优化工作流程，规范技术标准，增强可操作性。
对于首次登记工作流程，在《办法》规定的通告、地籍调查、审核、公告、登簿5个程序的基础上，进一步细化为收集处理资料、制作工作底图、预划登记单元、开展通告、开展地籍调查、登记审核、开展公告、登簿发证8个步骤。对于变更登记、更正登记和注销登记，在《办法》第28条规定的基础上，区分依嘱托和依申请的情况，进一步明确了相应登记类型的适用情形、一般程序、所需材料等内容，细化了操作要求。
在登记单元划定方面，细化了划定规则，明确国家公园、自然保护区等各类自然保护地按照管理或保护范围优先划定登记单元；水流以管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定登记单元；湿地按照自然资源边界划定登记单元；森林、草原、荒地按照国有土地所有权权属界线封闭的空间划定登记单元；海域依据沿海县市行政管辖界线，自海岸线起至领海外部界线划定登记单元；无居民海岛按照“一岛一登”原则，单独划定登记单元，进行整岛登记；探明储量的矿产资源，固体矿产以矿区、油气以油气田划分登记单元。对于自然资源登记单元范围相互重叠的，按照集中连片、保持生态功能完整性的原则，规定了不同登记单元类型的划分顺序，明确同一登记单元内的国有自然资源只能包含一个所有权直接行使主体或代理行使主体的原则。
为明确自然资源地籍调查方法和程序，《操作指南》规定了自然资源地籍调查技术要求。一是规定了权属调查的方法和内容。依据登记单元权属来源资料和全民所有自然资源资产清单划定成果，查清自然资源登记单元代表（代理）行使主体和行使内容；以集体土地所有权登记成果为依据，获取登记单元内集体土地所有权宗地的权利人、空间范围等权属状况；通过与不动产登记数据，以及取水许可、排污许可、勘查和采矿许可等信息关联，获取登记单元内不动产登记和行政许可信息。二是规定了充分利用全国国土调查和自然资源专项调查成果，查清自然资源的空间范围、面积、类型等自然状况。三是规定了通过关联国土空间规划明确的用途管制范围、生态保护红线、特殊保护区范围线等管理管制成果，直接获取登记单元内相关管理管制信息。四是规定了调查成果核实的主体和内容。明确调查成果核实以县为单位，由县级人民政府负责组织开展，核实内容包括登记单元界线、权属状况、自然资源类型和公共管制情况等。五是规定了自然资源地籍调查的成果要求，包括自然资源地籍调查表、自然资源地籍图和自然资源登记单元图等。六是规定了自然资源地籍成果的调查机构自检、自然资源登记机构或授权机构专检制度。
按照“自然资源登记单元具有唯一编码，编码规则由国家统一制定”的要求，充分吸收不动产单元设定与代码编制规则中有关分层编码的经验，在《操作指南》附件中明确了《自然资源登记单元代码编制规则》，规定了自然资源登记单元编码采用3层15位层次码结构，即县级及以上行政区划代码（6位）+自然资源特征码（3位）+登记单元顺序号（6位）。这既保证了登记单元编码的唯一性和相对稳定性，又清晰表达了自然资源登记单元所在行政区域和登记单元类型，便于自然资源登记单元的管理、查询及统计等。
《操作指南》对自然资源登记簿样式和记载的具体指标作出规定，明确将自然资源的权属状况、自然状况等内容记载于自然资源登记簿，并关联国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定等信息。同时，对首次登记通告和公告、自然资源地籍调查表、自然资源确权登记审核表、异议处理告知书等表格样式也作出了明确规范。
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